孟河镇东部的沿江地区，这里有较好地引入长江水源进行水产养殖的优越条件，地理优势十分明显，所以在农业规划中,该地区被农业部门规划为水产养殖区，且在农业生产中被定义为“最美水乡”。然而，在目前的土地利用总体规划中，该地区大部分地块规划为基本农田保护区，依据基本农田保护条例，不得挖塘养鱼和发展林果业。因此，该区域的农户面临着这样的困惑：一方面，农业部门扶持鼓励其发展水产养殖业；另一方面，国土资源部门则从基本农田保护的角度禁止其从事水产养殖，这不仅造成了国土资源部门和农业部门在管理方向上出现了分歧和不便，更造成了对先天地理优势资源的浪费。

由于规出多门，在绝大部分地区的规划实践中，各规划之间各有侧重，在具体实施过程中，部门之间缺乏有效沟通，同一区域内部规划之间存在矛盾和指导失衡。这样一来，规划互相“打架”的情形常有发生，城市建设经常陷入发展与生态保护顾此失彼的怪圈。因此，将发展、城乡、土地、环保等多种规划统筹并整合起来，“多规合一”，迫在眉睫。

2014年5月，江苏省国土资源厅确定常州市新北区为“多规合一”试点区域。此外，常州市委、市政府2014年1号文件（《关于深化农村改革、加快推进城乡发展一体化三年行动计划（2014-2016年）》），也明确新北区作为全市的“多规合一”试点区县。2014年6月，新北区正式开始实践探索面向“新型城镇化”的“多规合一”工作，一张统筹规划全区发展的新蓝图就此铺开。

土地规划VS城乡规划

布局图斑差异1522处，找准病灶对症下药

2013年4月，《苏南现代化建设示范区规划》获国务院批准; 2012年2月和2013年8月，覆盖新北区的《常州市土地利用总体规划（2006-2020年）》和《常州市城市总体规划（2011-2020年）》也相继获得国务院批准，这些都为新北区空间发展提供了有力支持。

“这些规划，为我们城乡统筹发展、有效推进‘多规合一’试点工作提供了前所未有的机遇，同样，我们在土地利用方面也面临着严峻的形势和挑战。”常州市国土资源局新北分局局长管卫忠说。

相关调研资料显示，随着常州市“北部新城”发展战略的实施，新北区城市化进程进一步加快，各类各业用地需求将明显加大,这将给新北区的建设用地供给造成前所未有的压力。此外，新北区城乡建设用地的统筹利用也是任重道远。目前，新北区城乡建设用地布局不够紧凑，功能划分不够明确，部分建制镇用地布局未能跟上各镇行政区划调整的步伐；农村居民点分布不够集中，人均居民点面积偏高；工矿用地快速扩张，需要有效整合；各镇（街道）基础设施建设不能有效满足发展需要，这些都是摆在新北区国土资源部门面前的现实问题，需要通过“多规合一”工作来调整、消化。

通过开展多规差异分析发现，新北区“多规”差异的核心关键在土地规划和城乡规划之间，主要体现在中心城区范围划定、空间管制区分划定、用地分类标准、城乡建设用地规模以及城乡建设用地布局等方面。

“规划目的、基础资料、规划时序、建设用地规模、建设用地管制是主要存在的几种差异内容。”西北农林科技大学经济管理学院的讲师、博士研究生陈伟近年来一直致力于新北区关于“多规合一”试点的相关技术指导工作，他说，“拿规划时序差异来说，不同的规划之间的规划基期年和规划时限、近期规划时间和远期规划时间等都存在不一致的问题，因此，我们要解决这个问题，就要设立一个统一的规划基期年和规划时限，明确规划的各个不同规划阶段。”

对于为什么会产生各种各样的差异，驻点新北区调研的南京大学课题研究小组给出了他们的答案。“不同规划中的土地分类有各自的标准，这些标准在分类体系、内涵、名称上不尽相同。”课题组黄秋昊副教授解释道。土地利用总体规划将用地分为3大类、10个二级类，但城市总体规划将用地分为10大类、46中类、73小类。在这两种用地标准中，同一名称或者相似名称的地类含义大不相同。例如：土地利用总体规划中的水库水面和水工建筑用地与城乡规划中的水库和防洪用地的对应关系，按土地利用总体规划，水库水面列入建设用地范畴；而按城乡规划，水库则列入非建设用地范畴。这一差异，是导致不同规划之间差异的重要原因之一。

为了让记者更清楚地了解新北区多规之间差异的布局，新北分局耕保规划科副科长丁国松给记者展示了新北区城乡规划与土地规划中城乡建设用地布局差异图，让记者有了更为直观的认识。

“土地利用总体规划和城乡规划对中心城区的认识是不同的。”丁国松指着图对记者说。“你看，土地规划确定新北区中心城区范围是按照行政区来划分的，中心城区包括三井、河海、龙虎塘3个街道以及薛家镇、新桥镇2个镇，面积约106.05平方公里。而城乡规划确定新北区中心城区范围却是根据建设用地的具体布局来确定的，因此范围为德胜河以东、沪宁高速以南地区，面积约247平方公里。”

新北分局将城市总体规划和土地利用总体规划的城乡建设用地进行了叠合分析，选出了城乡规划和土地利用总体规划的重叠区域，并统计了他们的分布以及斑块数量、面积、权属和具体用途。得出的结论令人吃惊：布局图斑差异1522处，图斑面积约4488.89公顷。

“我们对这两个规划的建设用地空间布局进行了详细分析，确定了他们之间空间布局差异区域的规模、位置和图斑。对于其他规划我们同样进行了相应的分析，这也就找到了问题的症结所在，我们也就能对症下药了。”丁国松说。

农业规划VS土地规划

因地制宜求出路，不让百姓左右为难

农业发展规划与土地利用总体规划之间的融合发展,是新北区在“多规合一”试点中结合当地发展实际提出的又一要求。

新北区耕地保护任务艰巨。管卫忠不无担忧地说：“我区后备资源相对匮乏，有限的废弃工矿地复垦与农村居民点整理是全区耕地补充的潜在资源。当前新形势下，城镇化、工业化进程的加速不可避免的要占用一定数量的耕地，农业多元化发展和生态建设也需要调整部分耕地。更为重要的是，由于耕地后备资源有限，新北区的基本农田保护任务同样面临严峻形势。”

依据现有土地利用规划，新北区划定基本农田保护区面积为59.7平方公里，主要分布于新北区建成外围的区域。南京大学课题研究小组在分析现状耕地特点的基础上，将不同土地利用类型赋予不同的阻力值，运用最小累计阻力模型，找出耕地适应性的分区阈值，并据此划定永久基本农田保护线。他们的分析数据表明，新北区耕地形态破碎，斑块面积差异较大。

根据确定的划定阈值，新北分局在空间上确定了永久基本农田的保护线区域。“这一片9303.24公顷的永久基本农田保护线范围，占研究区域总面积的18.25%，主要是耕地的集中区域，耕地形态较好、连片度高、单个耕地斑块较大。”黄秋昊指着新北区永久基本农田保护体系分布图对记者说。在他的课题组看来，利用最小阻力模型的方法，可以为快速城镇化区域耕地的合理布局提供参考。

而长期工作在基层第一线，每天都在田间地头与土地、农田打交道的孟河中心国土资源所副所长张菲飞在谈到“多规合一”时，更关注的是如何通过其来解决工作实践中遇到的突出矛盾问题。

孟河镇是新北区非中心城区永久基本农田的主要分布地，这些农田多集中在中心镇区周围，分布较为均匀，并且镇西侧的永久基本农田在空间上相连，集中成片，所占比重在新北区各镇（街道）中最高。在张菲飞看来，划定永久基本农田保护线区域可有效减缓快速城镇化大都市边缘地区建设活动对耕地的占用，是耕地保护的重要有效手段。但是在基本农田保护方面来说，由于农业发展规划和土地利用规划之间存在的差异，在开展具体工作时还存在很多困惑，如文章开头所述例子。农业和国土到底哪家说了算？群众的呼声是希望农业和国土部门能够统一规划、统一口径，不要让老百姓左右为难。

对此，张菲飞也道出了自己工作中的难处。“发展水产养殖业的利润肯定远远超过种粮收入，可是作为基层的土地主管部门，严格保护基本农田是我们的职责所在。遇到这种情况，我们也只能对他们说‘不’。”张菲飞无奈地说。“我们基层希望通过这次‘多规合一’试点工作，能因地制宜地结合孟河镇的实际，消除这种规划上的差异，让老百姓地有所种、水有所养。”

打破壁垒VS融合差异

试点工作有据可循，阶段性成果初显现

“‘多规合一’工作的核心就是应对资源紧张的形势需求。”高新区管委会副主任陆建华说。“在开展试点工作时，我们始终围绕城市发展的阶段性需求和总体发展目标，把实现结构化与布局调整并举、政策完善与管理创新相结合，确保‘多规’在用地规模、发展时序上保持衔接，也只有这样，才能保证新北区实现土地资源由粗放、单向型向集约、循环型转变。”

改革才是出路。针对规划的多样性，如何针对当前现状，结合新北区实际，寻找融合和协调不同规划的途径，摆在了新北区各级领导和相关单位的面前，而组织牵头的重担自然落在了常州市国土资源局新北分局的肩上。

“作为一项全新的工作，我们自身并没有理论和实践经验，摸着石头过河肯定是常态。”管卫忠说。为了确保“多规合一”工作少走弯路、准确定位、找准方向，新北区“多规合一”工作领导小组先后4次南下，前往重庆、武汉、广州、深圳等地开展专题学习和研究，取真经、拓视野、谋思路。同时聘请中国土地勘测规划院规划所、江苏省土地勘测规划院、广州市城市规划设计院等国内“多规合一”权威机构专家组成咨询班子，为新北区的试点工作积极出谋划策。此外，常州市规划设计院和南京大学还担任了技术编制工作，建立了每周工作例会制度，为稳妥推进试点工作提供了有力的技术支撑和保证。

有了这些坚强后盾，新北区的“多规合一”之路就此展开了。去年8月份，《常州市新北区“多规合一”工作方案》出炉，明确以土地利用总体规划和城乡规划合一为重点，融合农业和生态环境保护规划，建立科学规划体系，形成统一的“多规合一”土地分类标准，划定“城镇开发边界、耕地和基本农田保护红线、生态红线”，探索“多规合一”技术标准。

“现在，我们编制了《‘多规合一’技术规定》等5套规划文本，完成了五线管控专题研究报告，并对耕地与生态空间保护、城市绿地布局调整、空间规划相关法规政策进行了系统研究，拿出了一整套符合新北区发展实际、切实可行的系统文件，让试点工作做到了有据可循、有章可依。”管卫忠说。

目前，新北区已经完成了“多规合一”阶段性成果，并于11月18日将成果资料上报省国土资源厅论证，试点的脚步走在了江苏省前列，为全省其他区县开展相关试点工作提供了有益借鉴。通过“多规合一”，新北区初步协调土地利用规划和城市利用规划差异图斑15.85平方公里，缩小城市规模28.50平方公里；探索建立了新北区多规管理规定，明确新北区“多规合一”各类控制线的管控要求和动态更新机制。同时，通过“多规合一”，新北区打破了“多规”壁垒，融合了“多规”差异，促进了经发、国土、规划、农林、环保等部门的交流互动，构建起了相互联动、多方协调、无缝对接的新型部门协调机制。

10月28日，江苏省国土资源厅副厅长李如海在常州调研时，对新北区“多规合一”试点工作给予充分肯定。他指出，“多规合一”要达到“坚守底线、划定三线，重在协调、优势互补，空间重构、促进发展”的目标，要高站位认知规划，切实领会“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”的精神；要高标准编制规划，积极贯彻落实节约集约利用土地的要求，并在不同阶段分别从城乡结构、增量规模和流量规模等方面体现规划的减量化；要高自觉实施规划，充分发挥相关规划的优势作用。